Skoči na vsebino

ZAKON O INTERVENTNIH UKREPIH IN ANALIZA VZROKOV PRIMANJKLJAJEV

Zakon o interventnih ukrepih

VSEBINA ZAKONA


Predlagani zakon predvideva rešitve za sanacijo javnih zdravstvenih zavodov in preprečitev težko popravljivih posledic za delovanje države na področju zdravstvenega varstva, saj bo brez dodatnih proračunskih sredstev za takojšnjo finančno sanacijo javnih zdravstvenih zavodov ogroženo nemoteno izvajanje javne zdravstvene službe. Vlada Republike Slovenije je dne 27. 7. 2017 sprejela sklep, s katerim se je zavezala, da bo do 31. 8. 2017 sprejela načrt ukrepov za zagotovitev finančne in poslovne stabilnosti javnih zavodov v zdravstvu, katerih ustanoviteljica je Republika Slovenija, in za poplačilo neporavnanih zapadlih obveznosti.

Predlagani zakon predstavlja realizacijo navedenega sklepa Vlade Republike Slovenije in predvideva:


1. enkratne ukrepe za takojšnjo finančno sanacijo poslovanja javnih zdravstvenih zavodov, z ukrepi:
• pokrivanja presežkov odhodkov nad prihodki iz preteklih let bolnišnic s strani ustanovitelja v obliki enkratnega transfera v višini 80 % stanja presežkov odhodkov nad prihodki iz preteklih let na dan 31. decembra 2016, kar znaša 136,24 mio EUR in
• odpisa neplačanih terjatev Ministrstva za zdravje iz naslova združevanja amortizacije, predvidoma v višini 7,03 milijonov eurov.

 

2. Določena je namenska poraba pridobjenih sredstev, in sicer za:
- plačilo zapadlih neplačanih obveznosti do dobaviteljev za dobavljeno blago in opravljene storitve, ki izhajajo iz naslova opravljanja javne službe po starosti zapadlosti in
- plačilo posojil v okviru enotnega zakladniškega računa in do komercialnih bank, najetih za financiranje tekoče likvidnosti.

 

3. Določajo se novi plačilni roki za javne zdravstvene zavode, in sicer plačilni rok, ne sme biti daljši od 60 dni po prejema listine, ki je podlaga za izplačilo.

 Izjemoma je dogovorjeni rok za plačilo lahko daljši od 60 dni, če je dolžina roka dogovorjena pisno in tak rok ne pomeni očitno nepravičnega dogovora.

 

Nadalje predlog zakona predvideva:
- optimizacijo vodenja in upravljanja ter saniranje poslovanja bolnišnic v srednjeročnem obdobju, zaradi navedenega se uvede sanacijske uprave v  posameznih javnih bolnišnicah, ki izkazujejo presežek odhodkov nad prihodki iz preteklih let, katere bodo izvedle sanacijski program na podlagi izhodišč in usmeritev 7 članskega sanacijskega odbora, ki bo usmerjal in nadziral izvajanje sanacije.

 

Poslovanje bolnišnic:
Na dan 31. 12. 2016 v bilanci stanja 15 javnih bolnišnic izkazuje presežek odhodkov nad prihodki v skupni višini 170,34 milijonov eurov, preostalih 11 bolnišnic pa izkazuje presežke prihodkov na odhodki v skupni višini 16,40 milijonov eurov. Breme nepokritih presežkov odhodkov nad prihodki iz preteklih let se prenaša na dobavitelje, tudi s podaljševanjem plačilnih rokov.

Kumulativni presežki odhodkov nad prihodki v bolnišnicah (brez psihiatričnih bolnišnic) so se v obdobju od 2009 do 2016 povišali iz 38,3 milijonov eurov na 170,3 milijonov eurov, kar je povečanje za 132 milijonov eurov oziroma za 344,6 %. Slabo finančno stanje je predvsem posledica nižanj cen zdravstvenih storitev v obdobju 2009-2014.

Na dan 30. 6. 2017 ima sedem bolnišnic najeta likvidnostna posojila pri državni zakladnici v skupni višini 7,64 milijonov eurov.

Zaradi izvedbe izvršb in posledično blokade računa v letu 2017 ena izmed bolnišnic ni uspela pravočasno izplačati plač zaposlenim, eden izmed dobaviteljev pa je v celoti ustavil dobave zdravil zaradi neplačanih računov. Hkrati v letu 2017 prihaja do vložitev izvršb med javnimi zdravstvenimi zavodi zaradi dolgega neplačila dobav blaga oziroma opravljenih storitev, tudi z zapadlostjo nad 400 dni.

Vzroki za slabo finančno stanje bolnišnic in povečanje neporavnanih zapadlih obveznosti v javnih zdravstvenih zavodih so razvidni iz Analize vzrokov primanjkljajev javnih zavodov v zdravstvu, s katero se je 27. 7. 2017 seznanila tudi Vlada Republike Slovenije, in so:
 posledica ukrepov, ki so bili v preteklosti sprejeti za zagotavljanje uravnoteženosti poslovanja ZZZS. Večkrat je bilo uveljavljeno linearno znižanje cen zdravstvenih  storitev, s čimer so izvajalci v obdobju 2009-2014 v povprečju na leto izgubili 166 milijonov eurov;
 ZZZS zaradi omejenosti razpoložljivih sredstev v cenah zdravstvenih storitev ni priznal vseh nastalih stroškov. V ceni zdravstvenih storitev je kljub sprostitvi nekaterih varčevalnih ukrepov na področju plač na nacionalni ravni ostal pomemben del stroška dela nepokrit (171 milijonov eurov):
a) v letu 2013 in 2014 izvajalcem niso bila zagotovljena sredstva za enkratno izplačilo tretje četrtine plačnih nesorazmerij v višini 64 milijonov eurov;
b) v obdobju 2014-2017 izvajalcem v ceni zdravstvenih storitev niso bila priznana napredovanja, katerih kumulirana vrednost je v letu 2017 dosegla 63,9 milijonov eurov;
c) izvajalcem v ceni zdravstvenih storitev v letu 2017 ni priznano povišanje vrednosti plačnih razredov javnih uslužbencev, ki so bili povišani s 1. 9. 2016, in sicer v skupni vrednosti 33,8 milijonov eurov;
d) prav tako izvajalcem v letu 2017 ne bodo v celoti zagotovljena sredstva iz naslova izvrševanja Dogovora o ukrepih na področju stroškov dela in drugih ukrepih v javnem sektorju iz decembra 2016. Po grobi oceni znaša primanjkljaj iz tega naslova 9,3 milijonov eurov;
 s plačilom storitev tudi ni bilo upoštevano povišanje stopenj DDV (z 8 na 9,5 %), ki jih javni zdravstveni zavodi plačujejo za zdravila in medicinske pripomočke, pri čemer izpad prihodkov izvajalcev iz tega naslova ocenjujemo na 13 milijonov eurov;
 dodatno v letih 2008-2016 ZZZS javnim bolnišnicam ni plačal storitev, ki so presegle pogodbeno dogovorjen okvir s Splošnim dogovorom v kumulativni višini 580 milijonov eurov, to v povprečju pomeni 64 milijonov eurov na letni ravni;
 neplačani zapadli prispevki za obvezno zdravstveno zavarovanje, ki so nad dan 30. 6. 2017 znašali 123,63 milijonov eurov, kar vpliva na razpoložljive prihodke ZZZS.
V letu 2017 se javnim zdravstvenim zavodom nalaga nove dodatne obveznosti na področju stroškov dela, ki nimajo pokritja v kalkulaciji cene zdravstvenih storitev:
 Aneks k Posebnem tarifnem delu kolektivne pogodbe za zdravnike in zobozdravnike v Republiki Sloveniji, ki spreminja sistem določanja in vrednotenja delovnih mest zdravnikov specializantov in zdravnikov specialistov, spreminja vrednotenje delovnih mest zdravnikov/zobozdravnikov brez specializacije z licenco za 1. plačni razred ter uvaja novo delovno mesto višji zdravnik specialist in višji zdravnik/zobozdravnik brez specializacije z licenco. Aneks je začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS, spremembe pa se začnejo uporabljati s 1. oktobrom 2017, torej je višje uvrstitve treba upoštevati pri plači za mesec oktober;
 konec julija 2017 je bil dosežen dogovor s sindikati glede anomalij do 26. plačnega razreda. Za zdravstvo so ocenjeni učinki za plačno skupino E v višini 12,7 milijonov eurov bruto ter za plačno skupino J v višini 1,9 milijonov eurov bruto, kar pomeni skupaj 14,6 milijonov eurov bruto na letni ravni. V letu 2017 pričakujemo dodatno obremenitev javnih zdravstvenih zavodov za 7,3 milijonov eurov bruto, saj se učinki dogovorov upoštevajo od 1. 7. 2017 naprej;
 pogajanja v zvezi z anomalijami od 26. plačnega razreda naprej se pričnejo jeseni 2017, pri čemer je predvideno, da se bodo učinki dogovorov upoštevali od 1. 10. 2017 naprej. Ocene dodatnih izdatkov javnih zdravstvenih zavodov tega naslova niso znane.
Že v preteklosti je Vlada Republike Slovenije uresničila ustanoviteljske obveznosti, in sicer:
 leta 2009, ko je ob pripravi novega Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2009, zaradi preprečitve škodljivih materialnih posledic, v finančnem načrtu Ministrstva za zdravje, za poplačilo zapadlih obveznosti bolnišnic iz naslova ustanoviteljskih obveznosti zagotovila pravice porabe v višini 7,206 milijonov eurov za Splošno bolnišnico Izola, Splošno bolnišnico Novo mesto in Splošno Bolnišnico Murska Sobota;
 leta 2017, ko je Vlada Republike Slovenije zaradi preprečitve škodljivih materialnih posledic na izvajanje programa javne zdravstvene dejavnosti v Bolnišnici Topolšica za poplačilo obveznosti bolnišnice iz naslova ustanoviteljskih obveznosti zagotovila v maju 2017 pravice porabe v višini 661.230,86 eurov in v juniju v višini 490.985,88 eurov, skupaj 1.152.216,74 eurov, s čimer so bila zagotovljena sredstva za izplačilo plač ter regresa 240 zaposlenim ter sredstva za poplačilo najnujnejših zapadlih obveznosti zaradi vloženih izvršb in s tem zagotovljena nemotena dobava zdravil.
Delno so bili varčevalni ukrepi zaradi odločitev Vlade Republike Slovenije v okviru postopku sprejema Splošnega dogovora, ki so bili v preteklosti sprejeti zaradi zagotavljanja uravnoteženega poslovanja ZZZS, sanirani v letih 2015 in 2016:
 leta 2015, ko je prišlo do trajnega dviga priznane amortizacije v ceni storitev za 25 % (8,35 milijonov eurov obvezno in dopolnilno zdravstveno zavarovanje) in interventnega začasnega dviga cen zdravstvenih storitev za 2,12 % (1,06 % na letni ravni, kar je 18,5 milijonov eurov obvezno in dopolnilno zdravstveno zavarovanje) od 1. 7. 2015 do 31. 12. 2015
 leta 2016 so se cene zdravstvenih storitev ponovno interventno začasno povišale za 3,6 % (2,12 % na letni ravni, kar je 37 milijonov eurov dopolnilno zdravstveno zavarovanje) od 1. 6. 2016 do 31. 12. 2016.
V letu 2017 je bil sprejet tudi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravniški službi, ki med drugim predvideva prenos financiranja dela nezdravstvenih izdatkov iz ZZZS na državni proračun, v letu v letu 2017 v višini 23 milijonov eurov in v letu 2018 v višini 40 milijonov eurov.

Analiza vzrokov primanjkljajev javnih zavodov v zdravstvu

Zaradi sprejetih varčevalnih ukrepov v preteklosti so se bolnišnice znašle v težki situaciji, ki ogroža izvajanje javne službe na sekundarni in terciarni ravni. Za zagotavljanja stabilnega poslovanja bolnišnic v letošnjem letu in naslednjih letih je potrebno zagotoviti dodatna sredstva za pokritje posledic preteklih škodljivih varčevalnih ukrepov.
 
Kumulativne izgube v javnih zdravstvenih zavodih znašajo 170 mio €, neplačane terjatve bodo do konca leta znašale okrog 200 milo €, tekoča izguba javnih zdravstvenih zavodov bo do konca leta znašala okrog 70 mio €.  

 

Po podatkih OECD so izdatki za zdravstvo na prebivalca v Sloveniji v letu 2015 po pariteti kupne moči znašali 1.983 €, medtem ko so v EU28 znašali 2.781 €. Za primerjavo: v letu 2015 SO izdatki za zdravstvo na prebivalca po pariteti kupne moči v Nemčiji znašali 4.003 €, v Avstriji 3.789 € in Danski 3.773 €.

 

Kljub temu Slovenija na področju zdravstva dosega primerljive rezultate v kakovosti in dostopnosti. Medicinska revija The Lancet  je v letu 2017 objavila rezultate globalne raziskave kakovosti in dostopnosti zdravstvenega varstva od leta 1990 do 2015 v 192 državah in je Slovenijo uvrstila na 18 mesto. Za Slovenijo so po kakovosti in dostopnosti v tej raziskavi uvrščene Nemčija na 20 mesto, Danska na 24 mesto, Velika Britanija na 30 mesto, Hrvaška 33 mesto in Madžarska na 38 mesto.

 

Na podlagi DEA analize, ki jo je v letu 2015 izvedla Evropska komisija, se je slovenski zdravstveni sistem izkazal za bolj učinkovitega. Na nobenem od področij nismo izpostavljeni kot problematični. Za države, ki so v EU vstopile hkrati z nami pa smo skupaj s Španijo, Italijo, Portugalsko in Irsko, prikazani za zgled.

 

Opravili smo obsežno analizo vzrokov za primanjkljajev zdravstvenih zavodov v povezavi s poslovanjem Zavoda za zdravstveno zavarovanje v obdobjih od leta 2008 (izhajajoč iz poslovanja 2007) do leta 2016.
 
Analiza prikazuje korelacijo med manj sredstvi za zdravstvo – večjimi izgubami in številom čakajočih na pregled pri zdravniku sekundarnega nivoja; število napotitev pa se je povečalo. Število napotenih oseb se je v obdobju 2013-2015 povišalo za 13,8% oz je bilo kar 168.241 oseb več napotenih k specialistu kot v letu 2013. Za 15% čakalnih seznamov ni bilo poročil, čakajoči niso bili zavedeni v čakalnih seznamih.  

 

Iz analize je razvidno, da je več vzrokov za primanjkljaje in rast neporavnanih  zapadlih obveznosti v javnih zdravstvenih zavodih:


• Negativno poslovanje bolnišnic je posledica ukrepov v preteklosti za zagotavljanje uravnoteženosti poslovanja ZZZS. Večkrat je bilo uveljavljeno linearno nižanje cen zdravstvenih  storitev, s čimer so izvajalci v obdobju 2009-2014 v povprečju na leto izgubili 166 mio €.
• Skupna vrednost sprejetih varčevalnih ukrepov je v obdobju 2009-2016 znašala 1,55 mrd €.
• Razlog za negativno poslovanje bolnišnic je tudi, da ZZZS zaradi omejenosti razpoložljivih sredstev v cenah zdravstvenih storitev ni priznal vseh obveznosti iz naslova plač zdravstvenih delavcev, ki so bile posledica splošnih pogajanj s sindikati. V ceni zdravstvenih storitev je kljub sprostitvi nekaterih varčevalnih ukrepov na nacionalni ravni ostal pomemben del stroška dela nepokrit:

• V letu 2013 in 2014 izvajalcem niso bila zagotovljena sredstva za enkratno izplačilo tretje četrtine plačnih nesorazmerij v višini 64 mio €;

• V obdobju 2014-2017 izvajalcem v ceni zdravstvenih storitev niso bila priznana napredovanja, katerih kumulirana vrednost je v letu 2017 dosegla 63,9 mio €;

• Izvajalcem v ceni zdravstvenih storitev v letu 2017 ni priznano povišanje vrednosti plačnih razredov javnih uslužbencev, ki so bili povišani s 1. 9. 2016, in sicer v skupni vrednosti 33,8 mio €;

• Prav tako izvajalcem v letu 2017 ne bodo v celoti zagotovljena sredstva iz naslova izvrševanja Dogovora o ukrepih na področju stroškov dela in drugih ukrepih v javnem sektorju iz decembra 2016. Po grobi oceni znaša primanjkljaj iz tega naslova 9,3 mio € .

• Hkrati s plačilom storitev ni bilo upoštevano povišanje stopenj DDV (z 8% na 8,5%), pri čemer izpad prihodkov izvajalcev iz tega naslova ocenjujemo na 13 mio €.

• Dodatno v letih 2008-2016 ZZZS javnim bolnišnicam ni plačal storitev, ki so presegle pogodbeno dogovorjen okvir s Splošnim dogovorom v kumulativni višini 580 mio €,  to v povprečju pomeni 64 mio € na letni ravni.

• Škodljiv vpliv na zdravstveno blagajno je imel že pred letom 2009 uveljavljen prenos financiranja pripravništev vseh zdravstvenih delavcev s proračuna na zdravstveno blagajno na podlagi Zakona o izvrševanju proračunov v RS za leti 2007 in 2008. Ti izdatki za nezdravstvene storitve, ki jih financira ZZZS, so v letu 2016 dosegli že 79,6 mio €.

• Kljub rasti prihodkov v ZZZS, ki je posledica konjunkture, pa je velik del dodatnih prihodkov namenjenih pokrivanju izdatkov za bolniška nadomestila (nad 30 dni). Le-ti so v letu 2015 znašali 246,1 mio €, v letu 2016 285,3 mio €, zadnja projekcija za leto 2017 pa kaže izdatek v višini 321,5 mio €.

• Hkrati na razpoložljivost denarnih sredstev zdravstvene blagajne vpliva neplačilo prispevkov za zdravstveno zavarovanje. Neplačani prispevki za zdravstveno zavarovanje so na dan 31. 5. 2017 znašali 123,8 mio €.

• Iz podatkov o poslovanju bolnišnic je razvidno, da so izvajalci morali racionalizirati poslovanje, saj so bili njihovi tekoči primanjkljaji iz poslovanja pomembno nižji od učinkov varčevalnih ukrepov. Ministrstvo za zdravje izvaja ukrepe za obvladovanje odhodkov, predvsem z izvajanjem skupnih javnih naročil na področju zdravil in medicinskih pripomočkov (material za respiratorno terapijo, katetri, infuzijski in transfuzijski sistemi, igle, rokavice, plenice, material za interventno kardiologijo-žilne opornice, material za slikovno in funkcionalno diagnostiko). V mandatu te vlade so se od 2014 do konca 2016 znižale cene zdravil za 6,5%. Kar 83% vseh zdravil je cenejših od 10 evrov.

• Ta vlada je zdravstveni resor konec leta 2014 prevzela v nezavidljivem finančnem stanju, saj so nepobotani kumulativni primanjkljaji bolnišnic na dan 31. 12. 2014 znašali 131,4 mio €, kar se je odražalo tudi na visokih zapadlih neplačanih obveznostih, ki so znašale 98,1 mio €.

• Medtem, ko so popuščali krizni ukrepi na področju plač in kadrov(kar je vodilo v dvig stroškov dela v zdravstvu) temu niso sledile cene zdravstvenih storitev.

• V letu 2016 je 13 od 26 javnih bolnišnic poslovalo s primanjkljajem v višini 39,2 mio €, 13 bolnišnic pa s presežkom v višini 7,2 mio €. Nepobotani kumulirani primanjkljaji so v javnih bolnišnicah konec leta 2016 dosegli 170,3 mio €.

• V letu 2017 se poslovanje bolnišnic poslabšuje, saj je v obdobju od januarja do marca 2017 negativno poslovalo že 21 bolnišnic v skupni višini 16 mio € ter 5 bolnišnic s skupnim presežkom v višini 0,1 mio €. Neplačane obveznosti pa so na dan 31. 5. 2017 dosegle 151,8 mio € in so se v primerjavi s stanjem na dan 31. 12. 2016 povišale za 36,2 mio € oz. za 31,3 %.

 

V skladu z določili drugega odstavka 49. člena Zakona o zavodih je ustanovitelj odgovoren za obveznosti zavoda, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno.

Vlade v kriznih letih niso povečevale prispevnih stopenj ali omejevale košarice,  na drugi strani je bilo sredstev za zdravstvo mnogo manj.

 

Zaradi sprejetih varčevalnih ukrepov je ZZZS vsa leta lahko uresničeval fiskalno pravilo, določeno v programih stabilnosti Vlade RS, izgube - predvsem v bolnišnicah - so se kopičile.

Zavarovalnice, ki izvajajo PZZ, so ustvarjale visoke dobičke.

 

Krizna leta so prizadela JZZ do te mere, da ne morejo več normalno izvajati javne službe, zelo hitro pa se stanje poslabšuje v bolnišnicah. Nekateri že vidijo rešitev v njihovi privatizaciji oziroma prodaji.

 

Analizo vzrokov primanjkljajev javnih zavodov v zdravstvu najdete tukaj.